Der fatale Denkfehler der Zuckersteuer (und was Chefs daraus lernen können)

Worum es geht und worum nicht

Die Zuckersteuer wird gerade intensiv diskutiert. In dieser Folge des Leistungskompass geht es aber nicht um die Frage, ob der Staat die Ernährung seiner Bürger beeinflussen soll. Dafür gibt es gute Argumente dafür und dagegen, und die lasse ich bewusst beiseite. Mich interessiert allein die Konstruktion der Steuer: Welche Anreize setzt sie, und wo arbeiten ihre Ziele gegeneinander? Daraus kannst du einiges für deinen eigenen Betrieb mitnehmen.

Was geplant ist

Vorgesehen sind zwei Stufen nach Zuckergehalt. Ab 5 Gramm Zucker je 100 Milliliter werden 26 Cent pro Liter fällig, ab 8 Gramm sind es 32 Cent pro Liter. Für Endverbraucher fällt das durchaus ins Gewicht. Ausgenommen sind Getränke mit Süßstoff, reine Säfte und Milchgetränke. Es gibt also viele Details, die man beachten muss. Spannend ist aber vor allem, was die Steuer gleichzeitig erreichen soll.

Ein Instrument, zwei Aufgaben

Die Steuer soll zwei Dingen dienen. Erstens soll sie Verhalten lenken, also zu einer gesünderen Ernährung führen. Zweitens soll sie Einnahmen bringen, die bereits verplant sind: Sie sollen eine Kürzung des Bundeszuschusses an den Gesundheitsfonds abfedern. Genau hier sehe ich den fatalen Konstruktionsfehler. Eine Abgabe, die gleichzeitig lenken und Löcher stopfen soll, steht im Widerspruch zu sich selbst.

Das kennst du aus dem eigenen Betrieb. Du führst eine Mahngebühr ein, damit deine Kunden pünktlicher zahlen. Gleichzeitig planst du die Einnahmen aus dieser Gebühr im Budget ein. Wenn die Gebühr wirkt, zahlen die Kunden pünktlich, und die Einnahmen bleiben aus. Du hast dein Ziel erreicht und trotzdem ein Loch in der Planung.

Die Grundidee der Lenkungssteuer

Die Idee dahinter ist alt. Schon in den 1920er Jahren beschrieb die Ökonomie, wie man Kosten, die jemand auf andere abwälzt, über eine Abgabe in dessen Kalkül zurückholt. Man spricht von einer Lenkungssteuer.

Übertragen auf Zucker sieht das so aus: Wer viel Zuckerhaltiges trinkt, erhöht die Wahrscheinlichkeit von Folgekrankheiten. Einen Teil der Kosten trägt die Person selbst. Ein anderer Teil landet über die Krankenkassenbeiträge bei allen Versicherten. Die Steuer macht diese Kosten im Preis sichtbar.

Anreiztheoretisch ist das zunächst ein sauberer Ansatz. Niemand verbietet etwas, was die Alternative wäre. Stattdessen wirkt die Abgabe auf den Preis, und jeder darf weiter selbst entscheiden.

Die Wirkung kommt vom Hersteller

Wo diese Wirkung tatsächlich entsteht, zeigt das Beispiel Großbritannien. Dort wurde 2016 eine Abgabe auf zuckerhaltige Getränke angekündigt und 2018 eingeführt, mit denselben Schwellen wie jetzt in Deutschland, nämlich 5 und 8 Gramm. Die Hersteller änderten daraufhin ihre Rezepturen. Gemessen ab 2015 sank der Zuckergehalt in den betroffenen Getränken um rund 30 bis 50 Prozent, vieles davon schon zwischen Ankündigung und Start.

Die Wirkung kam also nicht über den Preis im Regal, sondern schon vorher über das Rezept im Labor. Der Hersteller hat einen guten Grund, unter die Schwelle zu kommen: Dann muss er die Steuer nicht zahlen. Das war der größte Hebel.

Wenn die Steuer perfekt funktioniert

Jetzt kommt das Gedankenexperiment. Angenommen, die Steuer funktioniert hervorragend, und alle ernähren sich zuckerfrei und gesund. Dann bekommt der Staat weniger Geld. Das Ziel ist hehr, aber wenn es perfekt erreicht würde, gäbe es keine Einnahmen mehr.

Stell dir vor, der Staat würde zugleich tausend Beamtenstellen planen und sie mit diesen Einnahmen verknüpfen. Je erfolgreicher die Steuer wäre, desto größer würde das Minusgeschäft, weil dem Aufwand keine Einnahmen gegenüberstünden.

Was Großbritannien zeigt

Auch die britischen Zahlen passen zu diesem Muster. Für das erste Jahr hatte man ursprünglich 520 Millionen Pfund erwartet. Die Prognose wurde auf 240 Millionen gesenkt, also um mehr als die Hälfte. Die Regierung erklärte das in der Neufassung entsprechend. Heute bringt die Abgabe gut 300 Millionen Pfund im Jahr. Sie verschwindet also nicht, bleibt aber dauerhaft deutlich unter der ursprünglichen Planung und lässt sich schwer vorhersagen.

Eine Lenkungsabgabe, die wirklich funktioniert, untergräbt ihre eigene Einnahmebasis. Plant der Finanzminister fest mit rund 900 Millionen Euro im Jahr, hat er zwei Ziele in ein Instrument gepackt, die gegeneinander arbeiten. Das verstößt gegen die Grundregel: Für jedes Ziel gehört ein eigenes Instrument her. Wer mit einem Instrument zwei feste Ziele gleichzeitig treffen will, muss bei einem davon Abstriche machen.

Der verdeckte Anreiz

Für das Gesundheitsziel ist es egal, ob die Einnahmen hoch oder niedrig ausfallen. Für den Haushalt gilt das nicht. Für die Jahre ab 2028 drohen im Bundeshaushalt laut Finanzplanung große Lücken. Damit entsteht ein verdeckter Anreiz, die Steuer so zu halten, dass sie verlässlich Geld bringt.

Stehen die Einnahmen fest im Haushalt, kann man es aus Einnahmensicht nicht gut finden, wenn sich die Bevölkerung zuckerfreier ernährt. Man steht finanziell unter Druck. Solche verdeckten Anreize kennst du auch aus Unternehmen: Sie wirken im Hintergrund, obwohl niemand sie ausgesprochen hat.

Preisschild und Rezept

Auch die Verbraucherseite ist aufschlussreich. Mexiko hat seit 2014 eine Steuer von einem Peso pro Liter, die Getränke rund 10 Prozent teurer macht, unabhängig vom Zuckergehalt. Verglichen mit dem Verlauf ohne Steuer kauften die Haushalte im ersten Jahr rund 6 Prozent und im zweiten Jahr knapp 10 Prozent weniger zuckerhaltige Getränke. Am stärksten fiel der Rückgang bei den ärmeren Haushalten aus.

Der Verbraucher sieht im Supermarkt aber nur den höheren Preis, nicht den Grund dafür. Ob er die Verbindung zum Zucker herstellt, ist offen. Die stärkste Lenkung läuft deshalb über das Rezept, nicht über das Preisschild. Genau dieser Kanal lässt aber die Einnahmen schrumpfen und ist die größte Gefahr für die Kasse.

Weitere Konstruktionsfragen

Zwei weitere Punkte lohnen den Blick. Der erste sind Größenschwellen. Die Steuer gilt offensichtlich nicht für kleine Unternehmen unterhalb einer gewissen Größe. Aus Mittelstandssicht ist das nachvollziehbar und wird sicher begrüßt. Anreiztheoretisch ist jede Schwelle jedoch problematisch: Für Kleine oder Unternehmen unter der Grenze gibt es keinen Anreiz, Rezepte zu ändern. Wer das Gesundheitsziel konsequent verfolgen will, für den macht es keinen Unterschied, ob der Produzent groß oder klein ist.

Der zweite Punkt ist die Glaubwürdigkeit. Aus den Ländern heißt es, die Branche habe schon freiwillig Zucker reduziert. Freiwillige Selbstverpflichtungen können funktionieren. Bei Softdrinks in Deutschland war der Effekt bisher aber gering. Laut einer Studie sank der Zuckergehalt von 2015 bis 2021 um gerade einmal zwei Prozent, in Großbritannien mit der Abgabe waren es rund 30 Prozent. Der freiwillige Anreiz ist offensichtlich nicht sehr hoch.

Drei Regeln für dich als Unternehmer und Führungskraft

Aus alldem lassen sich Konstruktionsregeln ableiten. Sie gelten für Lenkungsabgaben genauso wie für Gebühren, Boni und Kennzahlen in deinem Unternehmen.

Erstens: ein Instrument, ein Ziel. Führst du eine Gebühr, einen Bonus oder eine Kennzahl ein, um Verhalten zu ändern, dann plane nicht gleichzeitig fest mit den Einnahmen daraus. Das betrifft Strafen oder Zahlungen, die man eigentlich gar nicht leisten müssen soll. Sonst hast du denselben Konflikt wie der Staat. Wirken deine Mahngebühren, sinken sie. Wer sie fest als Ertrag einplant, hat am Ende ein Loch im Budget.

Zweitens: Setz den Anreiz dort, wo der Hebel wirklich liegt. Die Zuckersteuer wirkt am stärksten dort, wo jemand das Rezept ändern kann, nicht dort, wo jemand das Preisschild liest. Im Unternehmen wäre ein Bonus für den Außendienst, der die Lieferzeit verbessern soll, ein klassischer Fehlgriff, wenn die Lieferzeit in Wahrheit von der Logistik abhängt. Überlege vorab, worauf und auf welche Gruppe der Anreiz den größten Effekt hat.

Drittens: Mach deine Regeln glaubwürdig. Kündigst du an, Boni zu kürzen oder Regeln durchzusetzen, und ruderst bei jedem Widerstand zurück, hast du deinen Leuten beigebracht, dass Abwarten und Widerstand die beste Strategie sind. Lege deshalb vorher fest, wann geprüft wird und welche Ergebnisse zu einer Anpassung führen. So wirkt es nicht willkürlich.

Fazit: Lenken oder kassieren

Es ist ein Konstruktionsfehler, wenn eine Abgabe gleichzeitig lenken und kassieren soll. Entweder sie lenkt gut oder sie kassiert gut, beides in voller Höhe geht nicht. Je stärker sie lenkt, desto weniger Geld bringt sie ein. Ein Steuerungsinstrument, das wirklich funktioniert, bringt weniger Geld als eines, das nichts bewirkt.

Man muss sich also entscheiden. Willst du Geld generieren, setze das Instrument so, dass es keine große Wirkung hat. Willst du Wirkung, darfst du nicht mit dem Geld rechnen. Wer Verhalten ändern will, muss bereit sein, am eigenen Erfolg Geld zu verlieren. Das gilt für den Finanzminister genauso wie für die Geschäftsführung in deinem Unternehmen.

Dein nächster Schritt: das Anreiz-Audit

Wo konkurrieren in deinem Unternehmen Gebühren, Boni oder Kennzahlen mit anderen Zielen? Wo planst du Einnahmen aus etwas ein, das eigentlich verschwinden soll? Und wo setzt du den Anreiz an einer Stelle, an der niemand den Hebel in der Hand hat? Genau das schauen wir uns im Anreiz-Audit gemeinsam an. Wir prüfen deine bestehenden Anreizsysteme auf Zielkonflikte, verdeckte Anreize und fehlende Glaubwürdigkeit. Schreib mir einfach an info@thomasgloekler.com, dann besprechen wir, wie das Anreiz-Audit für dein Unternehmen aussehen kann.